“La guerra contra las drogas es un fracaso” (1). El informe publicado el 30 de septiembre de 2013 en el sitio internet del British Medical Journal no deja lugar a dudas : las políticas prohibicionistas –vinculadas al nombre del presidente estadounidense Richard Nixon, quien el 17 de julio de 1971 había elevado las drogas a la categoría de “enemigo público número uno”– no funcionaron como se esperaba. Entre 1990 y 2010, el precio medio de los opiáceos y de la cocaína bajó respectivamente en un 74% y un 51%, tomando en cuenta la inflación y la mejora en la pureza de los productos (2). ¿No será tiempo de aplicar otro método para luchar contra el flagelo de los estupefacientes, como hicieron los estados de Washington y de Colorado en Estados Unidos, o como lo hizo Uruguay ? (léase el artículo de J. Hari, p. 1).
Responder afirmativamente no significa minimizar el fenómeno. Con unos 200 millones de clientes, el mercado de la droga genera una facturación estimada en 300.000 millones de dólares anuales, lo que casi equivale al Producto Interior Bruto (PIB) de Dinamarca. Pero la persistencia del problema no debe ocultar las profundas evoluciones registradas.
Como en el pasado, tres países andinos –Bolivia, Colombia y Perú– satisfacen la casi totalidad de la demanda mundial de cocaína, mientras que Afganistán sigue produciendo más del 80% de los opiáceos (heroína y opio) que se venden en el mundo. Pero una parte creciente de esos productos destinados a Europa transita actualmente por territorio africano, con graves efectos desestabilizadores sobre las economías y las instituciones locales (3).
Como en otros sectores de actividad, la demanda mundial se ve estimulada por la de los países emergentes. Mientras que el consumo en Estados Unidos no deja de bajar desde 2006, el de los brasileños ha impulsado a su país al segundo puesto en el mercado mundial de la cocaína. En otros continentes, con otros productos, se registran las mismas evoluciones : el aumento de la demanda de heroína en China y en el sudeste asiático compensa su disminución en Europa occidental. Por lo tanto, si bien los principales mercados siguen estando en el Norte (incluyendo a Rusia), asistimos a un cambio progresivo del centro de gravedad de la demanda, que en un futuro cercano podría hacer que predomine el comercio Sur-Sur.
Pocos actores económicos pusieron en práctica de manera tan rigurosa la consigna del Banco Mundial que incitaba a “aprovechar las inmensas oportunidades que ofrece la mundialización de la economía”, como los traficantes internacionales. Estos, aprovechando el veloz desarrollo del transporte intercontinental marítimo y aéreo, como la hegemonía del “laisser faire, laisser passer” (“dejar hacer, dejar pasar”) que limita los controles aduaneros, estarían en condiciones, según la Junta ­Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), “de contratar los servicios de expertos informáticos de alto nivel para escapar de la policía, ­coordinar los envíos y blanquear el dinero” (4). La desregulación de las finanzas y la aparición de autopistas financieras más o menos lícitas que transitan por los paraísos fiscales les brindan además infinitas posibilidades para reciclar sus beneficios.
Las redes mafiosas se han beneficiado del masivo empobrecimiento de los que salieron perdiendo con la globalización. Rurales o urbanos, estos constituyen un “ejército de reserva” inagotable para la producción y el transporte de drogas. Pero la economía política de ese mercado imita hasta el absurdo las desigualdades de las cadenas de valor internacionales, ya se trate del agronegocio o de la industria textil : en 2008, sólo el 1,5% de los beneficios de la venta de cocaína en Estados Unidos llegaba a los pequeños productores de coca, mientras que las redes que organizaban la distribución dentro del territorio estadounidense se quedaban con el 70% (5), que luego colocaban en la industria suntuaria o en los diferentes sectores que permiten blanquear el dinero negro (inmobiliario, casinos, turismo).
La cooperación internacional en materia de lucha contra las drogas comenzó en 1909. Estados Unidos, que acababa de “comprarle” Filipinas a España, invitó a un grupo de países a la ciudad de Shanghái para convencerlos de erradicar el flagelo del opio en Extremo Oriente. ¿Deber moral ? La operación brindaba sobre todo la posibilidad de quebrar el monopolio inglés en el comercio de ese producto, a la vez que generaba la simpatía de las autoridades chinas. Por entonces, ya aparecen las principales características del régimen internacional que se impondrá en la segunda mitad del siglo XX : orientación prohibicionista, énfasis en la ­supresión de la oferta, influencia preponderante de Estados Unidos...
La arquitectura institucional que garantiza el funcionamiento del sistema está formada actualmente por tres estructuras de las Naciones Unidas, todas ellas instaladas en Viena. La Comisión de Estupefacientes, compuesta por 53 países y con un mandato de cuatro años, es la instancia que adopta las decisiones, en el seno de la cual se formularon las tres principales convenciones antidrogas (6) ; la JIFE, que se presenta a sí misma como un “organismo casi judicial”, y que analiza las políticas nacionales de más de 180 paí­ses que ratificaron los textos. Esos dos organismos reciben el apoyo logístico y administrativo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD). Esta entidad suministra además asistencia técnica a los Estados en lucha contra el narcotráfico, principalmente a través del programa de control de contenedores, vigente en una docena de países de América Latina y de África.
Un desequilibrio Norte-Sur caracteriza el tratamiento del tema de los estupefacientes. Ese mercado, a la inversa de lo que se observa en el de las armas –valorización de la producción (generadora de empleos en el Norte) y condena a la compra por parte de los países del Sur– se caracteriza en general por una responsabilización de los países productores (o consumidores de productos “pobres”, como el opio, la marihuana o la coca). La pesada tarea de control a menudo queda a su cargo.
El régimen goza, sin embargo, de un nivel de adhesión política del que muy pocos sistemas pueden enorgullecerse. La actividad diplomática que despliega Estados Unidos desde hace más de un siglo tiene mucho que ver con ello, particularmente a través de un proceso unilateral de “certificación”, que establece una clasificación anual de los países en función del respeto de sus “obligaciones derivadas de los acuerdos internacionales antidrogas”. Hasta hace poco, las ventajas de una política nacional independiente en ese campo no pesaban demasiado comparadas con el coste de una desviación del consenso prohibicionista, en términos de reputación y de buenas relaciones con Estados Unidos.
Pero la obstinación estadounidense se ve a veces modulada, y hasta subvertida, por las preocupaciones geopolíticas de la Casa Blanca. De Birmania a Nicaragua, pasando por Sicilia, los imperativos de la Guerra Fría llevaron regularmente a los servicios secretos estadounidenses a apoyar la instalación de redes de distribución de estupefacientes para financiar la lucha contra la “amenaza” comunista.
Cuando en 1989 los marines derrocaron al presidente panameño Manuel Noriega, ex aliado e importante traficante, se abrió un periodo durante el cual la “guerra contra las drogas” registró una promoción geoestratégica importante, en el marco del vacío ideológico generado por la desaparición de la Guerra Fría. Revancha de la Drug Enforcement Administration (DEA) contra la Central Intelligence Agency (CIA) : la lucha contra el narcotráfico ya no era sacrificada en favor de los intereses geopolíticos y, de hecho, se convertía en su principal instrumento.
Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, esa guerra se transformó en una de las dimensiones de otra más amplia dirigida a “erradicar el terrorismo”. Para los estrategas del Pentágono la situación afgana demostraba que el terrorismo y las redes de traficantes se alimentaban mutuamente, y hasta se fundían en las zonas sin ley, abandonadas por los Estados ­“fallidos”. Pero tanto en Afganistán como en Colombia, las fuerzas de seguridad estadounidenses concentraron sus esfuerzos en las redes que supuestamente financiaban a los “terroristas”, mientras que los grandes traficantes de drogas, vinculados de alguna manera a los poderes aliados, pocas veces fueron inquietados.
A pesar de su carácter precursor, la decisión de Uruguay –primer país que ha legalizado el consumo de marihuana con fines no médicos– no aparece como un trueno en medio de un cielo despejado. En los últimos años se habían abierto varios frentes a partir de la misma constatación : el sistema actual no sólo es ineficaz, ya que el número de consumidores no disminuye, sino que además genera una serie de efectos colaterales cada vez menos aceptables.
Un primer frente, abierto hace más de diez años, promueve el principio de “reducción de riesgos” que sitúa los temas de salud pública por encima del objetivo de reducir el consumo. Este principio se concreta en programas de intercambio de jeringuillas, la creación de salas de consumo y el test de calidad de los productos, en funcionamiento actualmente en varios países europeos. Sin embargo, su explicitación sigue ausente de las resoluciones de la Comisión de Estupefacientes, a causa de la tenaz resistencia de los Estados prohibicionistas, encabezados por Estados Unidos y Rusia.
Semejante rigidez produce, según el investigador David Bewley-Taylor, un proceso de “defección soft”, que muestra a varios países (entre ellos Alemania, Países Bajos, España, Reino Unido, Portugal y Brasil) “desviándose de la norma prohibicionista, aprovechando la adaptabilidad que existe dentro de los tratados, pero manteniéndose técnicamente dentro de sus límites jurídicos” (8). Además, aparecen tensiones cada vez mayores entre la JIFE y la agencia de las Naciones Unidas encargada de la lucha contra el sida (ONUSIDA).
La despenalización de la posesión de pequeñas cantidades de marihuana ofrece un medio de respetar la letra de los textos internacionales –que prohíben la legalización– a la vez que se desvía de su espíritu. Los numerosos Estados de Europa y de América Latina que optaron por ese compromiso están guiados por una mezcla variable de preocupaciones prácticas (reducir los medios invertidos para perseguir a los consumidores) y filosóficas : el consumo de drogas blandas es algo que cada uno puede decidir por sí mismo.
Hoy en día, el papel de vanguardia jugado durante mucho tiempo por los Países Bajos, con su sistema de coffee shops –que se basa en una despenalización de la venta– es retomado por Uruguay y por dos estados de Estados Unidos : Colorado y Washington (a los que se sumaría próximamente el de Nueva York). Eso va en detrimento de la posición de Raymond Yans, director de la JIFE, quien advirtió a las autoridades de Montevideo sobre las consecuencias de una decisión que amenaza, como dijo, “la integridad del sistema de tratados”. Por otra parte, no dudó en exigirle al presidente Barack Obama que se base en la Ley Federal –que prohíbe la legalización– para anular los ­resultados de los referéndums que permitieron la legalización en los dos estados antes citados.
Un tercer eje de resistencia se de­sarrolla, desde 2012, en el centro mismo de la región donde la lucha contra las drogas se lleva a cabo con más voluntarismo, con el apoyo de Estados Unidos. Ese movimiento, conducido por los presidentes Juan Manuel Santos (Colombia) y Otto Pérez Molina (Guatemala), con un apoyo notable del presidente mexicano, Enrique Peña Nieto, pretende salir de una “guerra” imposible de ganar, que además aumenta la criminalidad y la corrupción a la vez que sobrecarga los aparatos judiciales. En un gesto de audacia otrora inimaginable, los presidentes latinoamericanos, reunidos en marzo de 2012 en Tegucigalpa, se adhirieron (¡en ­presencia del vicepresidente estadounidense, Joe Biden !) a la proposición guatemalteca de considerar mecanismos alternativos para luchar contra el narcotráfico, como la despenalización del tránsito de cocaína en su camino a Estados Unidos.
Esta iniciativa resulta aún más desconcertante para Washington considerando que se produce en su “patio trasero”, esfera directa de su influencia, y que es impulsada por personalidades políticas conservadoras. En 2011, un informe de la Comisión Global de Políticas de Drogas, firmado por varios ex presidentes, como el brasileño Fernando Henrique Cardoso, el mexicano Ernesto Zedillo y el colombiano César Gaviria, presentaba tres tipos de reivindicaciones en la perspectiva de “iniciar la transformación del régimen de prohibición mundial de las drogas” (9).
El declive de las concepciones prohibicionistas parece irreversible, principalmente en el seno de la opinión pública estadounidense. Pero el futuro a medio plazo del régimen internacional de control es difícilmente previsible. ¿Flexibilización de las convenciones ? ¿Ampliación de las conductas de “defección soft” ? ¿Nuevas defecciones francas al estilo de Uruguay, cuyas sanciones son difíciles de imaginar en el seno de la ONU ? Las relaciones de fuerza en el seno de la diplomacia de las drogas decidirán.

Notas :
(1) “International ‘war’ on illegal drugs is failing to curb supply”, BMJ Open, 30 de septiembre de 2013, http://blogs.bmj.com
(2) Ibíd
(3) Léase Anne Frintz, “Tráfico de cocaína, una pieza clave del rompecabezas saheliano”, Le Monde diplomatique en español, febrero de 2013.
(4) “Informe 2008”, JIFE, Viena, 2009.
(5) “Informe mundial sobre las drogas 2010”, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), Viena, 2010.
(6) La Convención Única sobre Estupefacientes (1961), la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas (1971) y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (1988).
(7) Julien Mercille, “La guerre aux drogues des Etats-Unis, prétexte ou réalité ?”, Alternatives Sud, vol. 20-2013/3, Louvain-la-Neuve.
(8) David Bewley-Taylor, The contemporary international drug control system : a history of the ungass decade, IDEAS Reports, London School of Economics, octubre de 2012, www.lse.ac.uk
(9) Informe de la Comisión Global de Políticas de Drogas, Río de Janeiro, junio de 2011.